Artículo de Francisco Marín, publicado en el Diario El Clarín y en Revista Proceso de México.
El Tratado de Complementación Minera entre Chile y Argentina aportó el marco legal en el que se inserta el emblemático proyecto aurífero Pascua Lama y varios más que pretenden construirse en las altas cumbres de los Andes, según el economista chileno Julián Alcayaga.
En su libro El País virtual: el lado oculto del tratado minero chileno-argentino, Alcayaga sostiene que las corporaciones que promovieron este acuerdo buscaban tres objetivos fundamentales. Uno de ellos, que los minerales argentinos pudieran salir a través de puertos chilenos, dado que la distancia existente entre los yacimientos cordilleranos y los puertos del Atlántico hace inviable económicamente sacarlos por ahí.
También, transformar la Cordillera de los Andes en un "país virtual", definida en el Tratado como Área de Operaciones que, a su entender, estaría al servicio de las transnacionales mineras. Y el tercer objetivo era levantar las restricciones a la propiedad extranjera en zonas limítrofes. En exclusiva, y con autorización del autor, damos da a conocer aspectos relevantes del libro inédito que recientemente concluyó el chileno, así como los detalles ocultos de la gestación del Tratado de Complementación, sus objetivos y su fracaso parcial.
Alcayaga, quien pertenece a una familia de pirquineros, ha sido socialista desde adolescente, lo que hizo que en 1973, golpe militar encabezado por Augusto Pinochet, fuera detenido, torturado y condenado a 10 años de cárcel.En septiembre de 1976 se le conmutó la prisión por extrañamiento, tras lo cual estudió economía en la Universidad Patricio Lumumba, en la Unión Soviética. Más tarde viajó a París, donde hizo estudios de postgrado en La Sorbona, y en 1993, tras casi una década de haber retornado a Chile, descubrió que las transnacionales mineras que operan en Chile no pagan impuestos.
En su Libro negro del metal rojo (1999), Alcayaga describió los mecanismos usados con ese propósito, así como el papel que han jugado los gobiernos de Chile desde el 11 de septiembre de 1973 para facilitar esa tarea.
Génesis
"Hacia 1989, en Argentina existían sólo cuatro empresas mineras extranjeras, pero al año siguiente, coincidiendo con el restablecimiento de la democracia en Chile, las multinacionales mineras comenzaron a comprar la casi totalidad de los yacimientos de la cordillera argentina, que en ese tiempo tenían un bajo valor comercial, ya que no era rentable sacar esos minerales por los puertos del Atlántico, a más de mil kilómetros de distancia", dice Alcayaga en El país virtual…
Y añade: "Pese a esta dificultad, las transnacionales empezaron a adquirir las minas, con la seguridad de que en un futuro cercano podrían exportar los minerales por Chile. Así, en 1993, cuando la casi totalidad de los yacimientos argentinos había pasado a manos de las transnacionales, éstas se propusieron crear un tratado entre ambos países que les diera las más amplias facilidades para sacar el cobre trasandino por el Pacífico". A partir de 1994 se constituyeron comisiones binacionales sobre el tema minero, con composición pública y privada.
Esa voluntad de trabajo conjunto se plasmó en la Declaración Presidencial de Olivos, suscrita el 26 de abril de 1996, y contó con el impulso del presidente Carlos Menem, así como de ministros y parlamentarios de ambos países, además de importantes empresarios. Eran las bases del Tratado Minero. El 29 de diciembre de 1997, en Antofagasta y San Juan, los presidentes Eduardo Frei, de Chile, y Carlos Menem, de Argentina, firmaron el acuerdo. Su ratificación quedaba en manos de los parlamentos nacionales de ambos países, mismos que podían aprobar o rechazar, pero no modificar lo establecido por los mandatarios.
El Tratado suponía la creación de un área de operaciones de 340 mil 835 kilómetros cuadrados. De esta superficie, 180 mil 165 kilómetros cuadrados serían aportados por Chile --lo que representa el 25% de su territorio-- y Argentina sumaría 160 mil 670 kilómetros cuadrados (6% de su suelo).El pacto contemplaba que este territorio sería gobernado por una Comisión Administradora –Poder Ejecutivo– que estaría financiada por corporaciones mineras.
Para ejercer su mandato, se guiaría por medio de un Reglamento Interno que ella misma se generaría, y la Comisión Administradora tendría atribuciones para disponer libremente de los recursos naturales contenidos en el área de operaciones.También podría otorgar concesiones de explotación y resolver las controversias que se presentasen entre "las partes", es decir los estados.
Otro aspecto muy relevante del acuerdo es que permitía la constitución de servidumbres mineras en Chile para yacimientos ubicados en Argentina y viceversa. Esto significa que los tribunales chilenos quedaban facultados –casi obligados– para otorgar permisos de construcción de caminos y mineroductos en favor de minas ubicadas en Argentina.A propósito de la radical renuncia que este convenio suponía a la soberanía de los países involucrados, Alcayaga se pregunta en El país virtual: "¿Quiénes fueron los juristas que redactaron esas páginas?".
La respuesta la obtendría a mediados del año 2000, en una cena en el restaurante La Maison de France.Esta cita fue solicitada por Barrick al senador Jorge Lavandero, que entonces era presidente de la Comisión de Minería del Senado. Era, además, el máximo opositor en Chile a este acuerdo. Los asistentes fueron los ejecutivos de Barrick, Sergio Jarpa y José Antonio Urrutia. También estuvo el destacado político democratacristiano Marcelo Trivelli y Pilar Velasco, quienes cabildeaban a favor de la transnacional a través de la empresa de comunicaciones Extend.
Lavandero asistió acompañado de Carlos Tomic, Hugo Latorre y Alcayaga. "Poco a poco fuimos entrando en el tema central –cuenta Alcayaga en su libro–, que era el Tratado Minero. En un momento de la discusión, al defender la importancia del convenio, Urrutia–quizás por inadvertencia o entusiasmo– afirmó que fue Barrick Gold la que elaboró el Tratado Minero entre Chile y Argentina". Lavandero y sus asesores se retiraron indignados luego de conocer esta información.Barrick buscaba con desesperación que Lavandero desistiera de su férrea oposición, lo que no consiguió. Si se aprobaba el Tratado, Barrick Gold obtendría beneficios formidables: era propietaria de varios yacimientos en la Cordillera argentina, además de Pascua Lama, que está ubicada sobre la frontera.
Para explotarlos necesitaba que se levantaran las restricciones a la propiedad de extranjeros a ambos lados de la cordillera chileno-argentina. En el debate que hubo en el Senado se hizo evidente otro de los objetivos de este acuerdo que había pasado inadvertido. "En un instante el senador Gabriel Valdés solicitó una explicación de por qué se incluyó el sur de Chile en el área de operaciones del Tratado, si en esa zona no existen yacimientos mineros".Y aunque en la sesión estaban presentes el expresidente Frei Ruiz-Tagle e importantes autoridades de Cancillería y Minería, nadie supo qué decir.
En entrevista con El Ciudadano, Alcayaga dijo que el hecho de que se incluyera el sur de ambos países –que contienen una de las mayores reservas de agua dulce del mundo– "demuestra que con este tratado las transnacionales buscaban tener el control total de la cordillera chileno-argentina".
Debate express
En la Cámara de Diputados no se realizó un debate profundo. "Parecía que el objetivo era la aprobación inmediata, saltándose trámites esenciales para una adecuada aprobación de esta ley, como desestimar que pasara por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, trámite obligatorio, según la Ley Orgánica del Congreso Nacional, cuando un proyecto de ley contempla gastos en su aplicación", sostiene Alcayaga en el citado libro. Y agrega: "Existiendo un acuerdo en la Comisión de Relaciones Exteriores y de Minería de votarlo fundadamente, finalmente se aprobó de modo económico en apenas… ¡cinco minutos! (…)
Para evitar su estudio por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el Ejecutivo argumentó que la instrumentación del Tratado no implicaba gastos, lo que no era verdad y constituye uno de los defectos más relevantes de la ley aprobatoria del Tratado". El 8 de agosto de 2000 los diputados aprobaron este acuerdo. Sólo dos parlamentarios, de los 120 que componen la cámara baja, votaron en contra: Jaime Mulet y María Rozas.El Senado, para el análisis del Tratado, dispuso de una Comisión Unida de Minería y Relaciones Exteriores, que fue presidida en forma conjunta por los senadores Sergio Romero y Lavandero.
Al calor de la discusión, la mayor parte de los senadores tomó conciencia de que el Tratado Minero afectaría los intereses económicos nacionales, por el aumento de la oferta de cobre que supondría y la consiguiente baja de precio que esto ocasionaría.Se hacía evidente que las únicas beneficiadas serían las grandes mineras a las que no les importa que el precio del cobre sea bajo porque, aunque productoras de este mineral, son también consumidoras del mismo, como sucede con la Mitsubishi, Billiton y Xstrata. Estos conglomerados no sólo extraen el cobre, sino que también lo funden, refinan y elaboran. En un reportaje firmado por Magdalena Ossandón, titulado Tratado minero abre el Pacífico a minería argentina, mismo que apareció en el diario El Mercurio el 1 de noviembre de 1998, se afirmaba: "la mina argentina Pachón, sin salida por Chile, vale 25 millones de dólares.
Ese fue el precio que pagaron los canadienses que la compraron a los argentinos. Con salida por el Pacífico sube a 600 millones de dólares. Si tanto vale el pase, ¿no convendrá a Chile cobrar la cuenta justa?".Si los grandes beneficiados serían las transnacionales, los perjudicados serían, entre otros, los 80 mil pequeños mineros que hay en Chile, para los que los bajos precios resultan insostenibles. Con la mediana minería ocurre algo similar.Los argumentos a favor de la conveniencia del Tratado para Chile que se daban en el Parlamento chileno eran muy débiles y se relacionaban con la eventual gestación de nuevos empleos –en la construcción y operación de las minas– y el supuesto dinamismo que adquiriría la economía chilena (en transportes, insumos y servicios) gracias a los nuevos emprendimientos mineros.
En el Parlamento, la mayor promotora del Tratado fue la canciller Soledad Alvear. Según contó a este corresponsal el senador Lavandero, ella recorrió las oficinas de los senadores intentando conseguir su apoyo a la iniciativa.En el Informe de la Comisión Unida de la Cámara de Diputados, boletín 2408-10, del 6 de octubre 1999, el abogado de SONAMI, Cristián Letelier Aguilar, afirma que "este Tratado presenta características de tal peculiaridad que constituye la única obra de Derecho Internacional Público, que contiene normas de aplicación enteramente de interés empresarial y privado".Un informe de Joaquín Vial, director del Presupuesto del gobierno de Frei, sostenía que el acuerdo minero derivaría en pérdidas para Chile de varios cientos de millones de dólares como resultado de la previsible sobreproducción.
Los gobiernos de Chile se guardaron éste y otros informes, como el del constitucionalista Jorge Ovalle, que mostraban los perjuicios, debilidades e inconstitucionalidades que suponía la aprobación del Tratado Minero.
El Fallo
El 29 de agosto del 2000 –pocas horas antes de que el Senado aprobara el Tratado que suponía la privatización de la Cordillera en beneficio de las transnacionales–, 13 senadores chilenos presentaron un requerimiento ante el Tribunal Constitucional. En dictamen de respuesta, fechado el 3 de octubre de aquel año, el Tribunal Constitucional no declaró inconstitucional el Tratado (TC), pero en sus considerandos limitó fuertemente su alcance."El dictamen establecía que los tribunales chilenos quedaban impedidos de otorgar servidumbres mineras a yacimientos argentinos y, tal vez más relevante que eso, la Comisión Administradora del Tratado ya no tendría facultades jurisdiccionales, quitándole el carácter de 'país virtual' al área de operaciones del Tratado.
Es decir, a pesar de que se rechazaba la inconstitucionalidad en la forma y en el fondo, habíamos logrado gran parte de nuestros objetivos", señala Alcayaga.La prohibición a los tribunales chilenos de otorgar servidumbres era particularmente grave para las grandes mineras: Si un mineral ubicado en Argentina, como es El Pachón, quiere obtener servidumbres de paso para construir un mineroducto al mar, deberá tratar directamente con los propietarios de los terrenos afectados. Estos podrán cobrar lo que quieran por permitir la servidumbre. Si alguien se opone, no habrá paso de los minerales.Esta sola disposición ha implicado que ninguno de los cerca de diez megaproyectos mineros que se pretendían explotar en la cordillera Argentina, a partir del 2000, haya comenzado a operar.
Y la construcción de El Pachón estaba contemplada para el segundo semestre de 1998.Sólo esta mina produciría, en sus inicios, 180 mil toneladas anuales de cobre, lo que constituye el 1% de la producción mundial de este mineral. El requerimiento y posterior fallo del TC arruinó sus planes.El dictamen del Tribunal Constitucional confirmó que el Tratado contiene materias propias de una ley orgánica constitucional y debía ser tramitado y votado con el quórum de ese tipo de normativas. "Pero dio por saneado el procedimiento, al afirmar que gracias al elevado quórum con que se aprobó el Tratado en el Congreso Nacional (sólo dos votos en contra en la Cámara de Diputados y siete en el Senado), se depuraba el vicio de procedimiento de no haber sido tramitado desde sus inicios como ley orgánica constitucional".
De acuerdo con Alcayaga, la discusión del Tratado tuvo efectos favorables e impensados para Chile. Señala que después de que los presidentes de Chile y Argentina firmaron el Tratado Minero (1997), la inversión minera en Chile descendió drásticamente. Esto se debió a que los inversionistas mineros estimaron que era mucho mejor trasladar las inversiones a Argentina, donde existen enormes yacimientos que luego del Tratado podrían comenzar a ser explotados por Chile.Además, bajo el mandato de Menem (1989-1999) se estableció un marco jurídico en extremo favorable para las transnacionales mineras.
"Ese veranito de San Juan de tres años de caída de la inversión minera en Chile (entre 1998 y 2000) y la no materialización de la inversión proyectada en Argentina, fue a la postre fundamental para que disminuyera la producción chilena de cobre y comenzara a disminuir la sobreproducción mundial de este mineral, generada por la abultada inversión minera en Chile. Pero ello no hubiera tenido ningún efecto si el Tribunal Constitucional chileno no hubiera impedido definitivamente que se materializaran las cuantiosas inversiones programadas en la minería del cobre en Argentina", sostiene Alcayaga.Fruto de esta menor inversión de tres años y del estancamiento posterior en el aumento de la oferta, el precio actual del cobre –2,2 dólares la libra– es casi cuatro veces mayor que el de hace diez años.
Chile --primer productor mundial de cobre-- aumentó vertiginosamente su producción de este mineral a partir de la llegada de los gobiernos democráticos. Así, de 1,6 millones de toneladas que se producían en 1989, pasó a 4,6 millones en el 2000. Sin embargo, este aumento no implicó mayores ganancias, todo lo contrario.Con esta sobreproducción, el mineral chileno saturó los mercados presionando su precio a la baja y su valor disminuyó a la mitad en los noventa.
En 1999, con una producción tres veces mayor a la de una década antes, Chile recibía ocho veces menos ingresos netos.Hay un aspecto del Tratado Minero que no fue tocado por el fallo del TC: es el que permite a extranjeros explotar minas fronterizas. Por eso, Pascua Lama es aún posible. De todas maneras, Barrick no la tiene fácil.Alcayaga lo explica en su libro: "Después de que el dictamen del Tribunal Constitucional declarase que la Comisión Administradora no tenía potestades de autotutela ni jurisdiccionales, está impedida de administrar fondos privados para financiar al Estado. "Ante esta inesperada consecuencia del dictamen, el gobierno (de Lagos) tardó más de dos años para encontrar una solución 'legal' a la forma cómo los inversionistas (Barrick) podrían financiar los gastos del Estado chileno en los negocios mineros transfronterizos. Esta solución fue la publicación, recién el 9 de febrero de 2003, del Decreto Supremo Nº 116 del Ministerio de Minería".
Mediante esta disposición, se permite que Barrick y otras transnacionales mineras que se acojan al Tratado, paguen directamente a las instituciones involucradas en fiscalizarlas. Esto es Carabineros, el SAG y Aduanas, entre otras. Según Alcayaga, esto infringe el N° 20 del artículo 19 de la Carta Fundamental, que establece: "Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la nación y no podrán estar afectos a un destino determinado".
Al margen de esta inconstitucionalidad, el autor de País virtual expresa que sería "impresentable" que en Chile los fiscalizados pudieran comenzar a pagar los gastos de sus fiscalizadores.El Comando de Defensa del Valle del Huasco y otras organizaciones presentaron una Acción Constitucional de Nulidad de Derecho Público del Decreto Supremo 116, que tiene el rol Nº 4670-2008 en el 9º Juzgado Civil de Santiago. Esta se encuentra en la etapa de prueba. Si prosperara, sería el fin de Pascua Lama.
El alcance jurídico del dictamen del Tribunal Constitucional chileno será diferente en un país y en otro, como si existieran dos tratados en uno. Ello se debe a que como en Argentina no se cuestionó la constitucionalidad de este Tratado, la Comisión Administradora cuenta allí con todas las atribuciones que le entrega el Tratado Minero.Sin embargo, en virtud del Dictamen del Tribunal Constitucional chileno, las más importantes de esas atribuciones no tienen aplicación en Chile.
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